Ação popular

• 2024

  23/08 - Primeira Turma define hipóteses de cabimento de ação popular para anulação de atos do Carf

  Para a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), por meio de ação popular, a invalidação judicial de atos do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) tidos como lesivos ao patrimônio público só é possível se apresentarem manifesta ilegalidade, se forem contrários a precedentes pacificados do Poder Judiciário ou implicarem desvio ou abuso de poder. O entendimento foi estabelecido pelo colegiado ao reformar acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4) e julgar improcedente uma ação popular ajuizada para invalidar decisão do Carf que, reconhecendo a decadência, manteve a anulação de crédito tributário que havia sido constituído contra uma fundação. A ação popular foi julgada procedente em primeiro grau e mantida pelo TRF4. Segundo o tribunal regional, o Carf incorreu em ilegalidade – apta a justificar o cabimento da ação popular – ao dar entendimento contrário à regra prevista no artigo 173, inciso I, do Código Tributário Nacional, o que teria causado grande prejuízo ao erário. Ação popular não serve para proteção de interesses particulares A ministra Regina Helena Costa, relatora, explicou que, por meio da ação popular, qualquer cidadão pode acionar o Judiciário para invalidar atos lesivos ao patrimônio material e imaterial do Estado, o que dá poder à sociedade civil para controlar as decisões estatais. Por outro lado, apontou a ministra, a ação popular não se presta à proteção de meros interesses particulares do autor, sob pena de subversão dos seus princípios e das finalidades para as quais ela se destina. “Vale dizer, o ajuizamento de ação popular, fundamentado no exercício da soberania do povo, deve ter por escopo imediato a defesa de interesses coletivos cuja preservação, apenas mediatamente, beneficia o autor enquanto membro do grupo, não se volvendo, contudo, à tutela de interesse preponderantemente individual daquele que em nome de todos atua, tampouco à mera contestação do legítimo exercício da atividade administrativa”, resumiu. Autor da ação apenas discordou de tese firmada pelo Carf Regina Helena Costa também explicou que, nos termos do Decreto 70.235/1972, o julgamento dos processos administrativos que discutem créditos tributários compete, em primeiro grau, às delegacias da Receita Federal e, em segunda instância, ao Carf, colegiado paritário e integrante da estrutura do Ministério da Fazenda. “A instituição, no âmbito da administração pública federal, de estrutura hierárquica para a solução dos conflitos fiscais e na qual o Carf figura como instância máxima, privilegia a resolução extrajudicial de litígios, viabilizando, em consequência, (i) o célere encerramento de contendas tributárias em ambiente consensual e (ii) o incremento da cultura de estímulo à desjudicialização, diretrizes fundantes da Política Judiciária de Tratamento à Alta Litigiosidade do Contencioso Tributário aprovada pela Resolução CNJ 471/2022 (artigo 2º, VI e VII)”, completou. Como consequência, segundo a relatora, embora seja possível o manejo da ação popular para invalidação de ato do Carf que seja lesivo ao patrimônio público, eventual controle judicial das conclusões do conselho por meio desse tipo de ação deve considerar o papel do órgão nas decisões em matéria administrativa tributária, de modo que suas conclusões só se submetem à reforma judicial quando claramente ilegais, contrárias a precedentes judiciais consolidados ou marcadas por desvio ou abuso de poder. “Exegese diversa teria o condão de tornar irrelevante a participação da sociedade civil na tomada de decisões pelo poder público e supérfluo o principal mecanismo extrajudicial de solução de controvérsias tributárias federais, uma vez que acórdãos exonerativos do dever de pagar tributos sempre estariam sujeitos à revisão por instância distinta, independentemente de quaisquer outras indagações substantivas”, afirmou. No caso analisado, a ministra apontou que o autor da ação popular, de maneira reiterada, buscou invalidar os acórdãos do Carf apenas por discordar da interpretação firmada pelo colegiado, pois eram contrários ao seu entendimento pessoal quanto ao alcance da legislação tributária. No entanto, concluiu, o mero inconformismo do autor não é razão suficiente para justificar a propositura da ação popular. Leia o acórdão no REsp 1.608.161.

  09/08 - REsp 1.608.161-RS

  A Ação Popular, embora empreendida a título individual, tem por objetivo a tutela de direitos transindividuais, não se prestando, por conseguinte, à mera tutela patrimonial dos cofres estatais, à contraposição pura e simples da atividade administrativa, tampouco à defesa de interesses do cidadão figurante no polo ativo. Informações do Inteiro Teor Nos moldes do art. 5º, LXXIII, da Constituição da República e, no plano infraconstitucional, dos arts. 1º e 2º da Lei n. 4.717/1965, a ação popular é direito fundamental, atribuído ao cidadão, de acionar o Poder Judiciário com o objetivo de invalidar atos lesivos ao patrimônio material e imaterial do Estado, ampliando, assim, as formas pelas quais os titulares da soberania exercem prerrogativas fiscalizatórias dos afazeres públicos. Ainda, constitui instrumento de efetivação da democracia participativa plasmada no art. 1º, parágrafo único, da Constituição, empoderando e estimulando a atuação da sociedade civil no controle de decisões estatais, especialmente por meio de medidas judiciais tendentes a corrigir ofensas a direitos ou interesses difusos e coletivos. Trata-se, portanto, de instrumento ulterior, repressivo e jurisdicional da correção de rumos da Administração Pública, passível de ser acionado por qualquer cidadão com amparo no direito fundamental à soberania popular. Não obstante tradicionalmente vinculado o exercício do direito ao ajuizamento da ação popular à demonstração do binômio ilegalidade-lesividade - notadamente sob a perspectiva de desfalque patrimonial ao Erário -, o Supremo Tribunal Federal, em julgamento submetido ao regime de repercussão geral, fixou compreensão segundo a qual o núcleo essencial da actio popularis não está exclusivamente ligado à proteção material do Estado, mas, preponderantemente, ao afastamento de ilegalidades, inclusive sob a perspectiva moral do ato lesivo, não bastando, por isso, a simples constatação de perda econômica para autorizar a tutela de direitos coletivos pelos cidadãos (cf. Tema n. 836, ARE n. 824.781/MT, Relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 28.8.2015, DJe 9.10.2015). Na ocasião, restou fixada a seguinte tese: “Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe”. Dessa forma, a actio popularis não se presta à proteção de meros interesses particulares do respectivo autor, sob pena de subverterem-se os fins para os quais instituída. Vale dizer, o ajuizamento de ação popular, fundamentado no exercício da soberania do povo, deve ter por escopo imediato a defesa de interesses coletivos cuja preservação, apenas mediatamente, beneficia o autor enquanto membro do grupo, não se volvendo, contudo, à tutela de interesse preponderantemente individual daquele que em nome de todos atua, tampouco à mera contestação do legítimo exercício da atividade administrativa. Por essas razões, a tutela de interesses imediatamente particulares e mediatamente coletivos por intermédio de ação popular é rechaçada pela jurisprudência das Turmas integrantes da 1ª Seção, conforme denotam os julgados: REsp 1.870.473-RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 24.5.2022, DJe 2.6.2022, REsp. 801.080-RJ, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 16.10.2007, DJ 29.10.2007 e REsp 36.534-DF, Relator Ministro Hélio Mossiman, Segunda Turma, julgado em 14.12.1994, DJ 13.2.1995. No caso, foi proposta Ação Popular por Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, buscando a anulação de acórdão proferido no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF, o qual negou provimento a recurso administrativo aviado pela Fazenda Nacional, mantendo, consequentemente, decisão exarada pela Delegacia da Receita Federal de Julgamento - DRJ, que reconhecera a decadência dos créditos tributários constituídos em desfavor de contribuinte por meio de Notificação Fiscal de Lançamento de Débito - NFLD. Em consulta ao sítio eletrônico do STJ, foram identificados ao menos 200 (duzentos) Recursos Especiais e Agravos interpostos nos autos de Ações Populares, denotando a utilização da via eleita para, reiteradamente, se contrapor à posição do tribunal administrativo responsável pela apreciação definitiva acerca da regularidade das exigências fiscais - caso do CARF -, bem como para afastar intelecção do CNAS quanto ao preenchimento de requisitos para o gozo de imunidade relativa a contribuições sociais (e.g. REsp n. 1.889.451/RS, Relator Ministro Sérgio Kukina; REsp n. 1.704.495/RS, Relatora Ministra Assusete Magalhães; e AREsp n. 891.597/RS, Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho). O elevado grau de litigiosidade expressa nítida insubordinação ao entendimento jurídico exarado por órgãos superiores, conduta passível, ao menos em tese, de caracterizar infração aos deveres funcionais de lealdade às instituições e de cumprimento das legítimas deliberações das autoridades às quais vinculado (cf. art. 116, II e IV, da Lei n. 8.112/1990). Assegurar a servidor público integrante dos quadros do Fisco, via ação popular, a contestação judicial de deliberações de órgãos administrativos superiores e aos quais seus atos estão sujeitos a reexame, como no caso, pode, a um só tempo, importar em subversão da estrutura hierárquica da Administração Pública e viabilizar a utilização da actio popularis como instrumento de suposta vingança por não ter sido chancelada a sua interpretação pelo órgão julgador. Desde o ajuizamento da Ação Popular, verifica-se que não houve apontamento de manifesta ilegalidade do entendimento abraçado pelo CARF, desvio ou abuso de poder praticado pelos julgadores, tampouco indicativo de adoção de tese contrária a sedimentados precedentes jurisdicionais; ao revés, a argumentação trazida na petição inicial evidencia mera discordância quanto ao juízo hermenêutico sufragado em âmbito administrativo, em sentido oposto àquele defendido na demanda originária. Eventual invalidade de ato administrativo somente poder ser aferida à vista da exegese conferida à lei que o ampara, a simples discordância interpretativa, por si só, não se qualifica como ilegalidade passível de ser sanada por meio de Ação Popular, mormente quando em análise decisões de colegiados paritários sobre disposições legislativas de conteúdo polissêmico e objeto de interpretações díspares. Conquanto se alegue a existência de prejuízo ao erário no reconhecimento da decadência tributária - elemento tido pelo acórdão recorrido como central para viabilizar o ajuizamento da demanda -, o âmago do direito fundamental protegido pelos arts. 5º, LXXIII, da Constituição da República, e 1º e 2º da Lei n. 4.717/1965, consiste na prerrogativa atribuída ao cidadão para afastar ilegalidades na condução dos afazeres estatais, independentemente de eventual desfalque financeiro. Legislação Constituição Federal, art. 1º, parágrafo único e art. 5º, LXXIII Lei n. 4.717/1965, art. 1º e art. 2º

• 2015

  17/11 - Tema 836 do STF

  Tema 836 - Exigência de comprovação de prejuízo material aos cofres públicos como condição para a propositura de ação popular. Há Repercussão? Sim Relator(a): MIN. DIAS TOFFOLI Leading Case: ARE 824781 Descrição: Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos arts. 5º, LXXIII, e 37 da Constituição Federal, a necessidade, ou não, da exigência de se demonstrar a lesividade ao patrimônio público como condição para o ajuizamento de ação popular. Tese: Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe.

• 1963

  13/12 - Súmula 101 do STF

  O mandado de segurança não substitui a ação popular.

  13/12 - Súmula 365 do STF

  Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.